Adler gegen Drache: Kein Ende des Handelskonflikts zwischen USA und China

Yokohama, China © Pixabay/megurawa

Im Handelsstreit zwischen den USA und China stehen die Vorzeichen auf Annäherung. Beide Länder verständigten sich auf einen „Phase 1 Deal“: China verpflichtet sich zu mehr Importen aus den USA; auf weitere Strafzölle soll verzichtet werden. Der Großteil der Zölle bleibt jedoch in Kraft. Zudem sind die großen Strukturthemen immer noch ungelöst. Damit bleibt die Unsicherheit im Welthandel bestehen.

Von Sommer 2018 bis Spätsommer 2019 spitzte sich der Handelskonflikt zwischen den USA und China immer mehr zu. Lag der durchschnittliche US-Zoll auf Importe aus China Ende 2017 noch bei 3,1 Prozent, stieg dieser Anfang September 2019 auf 21 Prozent. Die durchschnittliche Zollbelastung für US-Exporte nach China hat sich von Ende 2017 bis Mitte September von 8 Prozent auf 21,1 Prozent fast verdreifacht. Juristische Grundlage für die Zölle seitens der Vereinigten Staaten ist Abschnitt 301 des Handelsgesetzes von 1974.

Der Konflikt spitzt sich zu

Die Hoffnungen nach dem G20-Gipfel in Argentinien Ende 2018 waren groß, den Konflikt zügig beizulegen. Die Streitparteien wollten sich auf ein Abkommen über Marktöffnung für US-Firmen, strukturelle Reformen in China und Durchsetzungsmechanismen verständigen. Ende April 2019 schlug die Stimmung jedoch abrupt um. Trump kritisierte, die Regierung in Peking habe zuvor gemachte Zugeständnisse wieder zurückgezogen. Anfang Mai 2019 hob Trump daraufhin die Sonderzölle von 10 auf 25 Prozent an – und das für ein Handelsvolumen von 200 Milliarden US-Dollar. Trotz einer zwischenzeitlichen Übereinkunft beim G20-Gipfel im Juni 2019 in Osaka, an den Verhandlungstisch zurückzukehren, eskalierte der Konflikt weiter.

Im direkten Anschluss an die wiederaufgenommenen Verhandlungen verkündete Präsident Trump Anfang August 2019 weitere Zölle in Höhe von zehn Prozent auf praktisch alle bisher nicht mit Sonderzöllen belegten US-Importe aus China (Volumen von etwa 300 Milliarden US-Dollar). Diese Zölle betrafen erstmals auch Konsumgüter wie Spielzeug und Kleidung. Und es wurde weiter an der Zollspirale gedreht: Vor dem G7-Gipfel in Frankreich verkündete Trump, dass er alle Sonderzölle um fünf Prozentpunkte erhöhen werden.

Anfang September 2019 traten dann die Sonderzölle in Höhe von 15 Prozent auf einen Teil der sogenannten Liste 4-Produkte im Wert von 112 Milliarden. US-Dollar in Kraft. Einige Konsumgüter sollten wegen des Weihnachtsgeschäfts erst ab Mitte Dezember 2019 mit US-Zöllen belegt werden. China antwortete mit Zöllen auf US-Waren im Wert von 75 Milliarden US-Dollar.

Für zusätzliche Unruhe sorgte ein Tweet von Donald Trump, in dem er US-Unternehmen anwies, nach Alternativen zu China zu suchen. US-Finanzminister Steven Mnuchin erklärte, der Präsident habe auf Grundlage eines Notstandgesetzes durchaus die Kompetenz, dies anzuordnen. Er habe diesen Notstand aber noch nicht erklärt.

Zeichen der Annäherung: Der Phase One Deal

Als Zeichen der Annäherung setzte China Mitte September 2019 für 16 Produktkategorien die erhobenen Zölle aus. Daraufhin verschob US-Präsident Trump die Erhöhung von bereits angekündigten Sonderzöllen von 25 auf 30 Prozent. Nach weiteren Verhandlungen verkündeten US-Präsident Trump und der chinesische Vize-Ministerpräsident Liu He im Oktober eine Teileinigung, den sogenannten Phase One Deal. Mitte Dezember 2019 wurde diese Übereinkunft weiter konkretisiert. Die USA verzichteten im Gegenzug auf die für Mitte Oktober und Mitte Dezember geplante Anhebung der Sonderzölle.

Mitte Januar 2020 unterzeichneten Präsident Trump und Vize-Ministerpräsident Liu He den Phase One Deal. China erklärte sich bereit, in den kommenden zwei Jahren zusätzliche US-Produkte und Dienstleistungen in einem Wert von 200 Milliarden US-Dollar zu importieren. Dies umfasst Industriegütern im Wert von insgesamt 77,8 Milliarden US-Dollar, Energieträger wie LNG, Rohöl und Raffinerieprodukte im Wert von 52,4 Milliarden US-Dollar, Agrarprodukte im Wert von 32 Mrd. US-Dollar sowie Dienstleistungen (u. a. Patente, Tourismus) im Wert von 37,9 Milliarden US-Dollar. Zudem will sich das Reich der Mitte mehr für ausländische Finanzdienstleister öffnen. Auch auf erzwungenen Technologietransfer verzichtet Peking in Zukunft. Außerdem soll sichergestellt sein, dass jeglicher Technologietransfer freiwillig und zu Marktbedingungen erfolgt.

Darüber hinaus soll der Schutz geistigen Eigentums gestärkt werden. Zusätzlich verständigten sich beide Länder auf neue Prinzipien gegen gezielte Währungsabwertungen. Teil des Abkommens ist schließlich ein Überwachungs- und Streitschlichtungsmechanismus. Die USA senken im Gegenzug die am 1. September 2019 eingeführten Zölle auf chinesische Importe im Wert von 120 Mrd. US-Dollar von 15 Prozent auf 7,5 Prozent. An den Zusatzabgaben von 25 Prozent auf US-Einfuhren chinesischer Waren im Wert von 250 Milliarden US-Dollar solle sich vorerst nichts ändern. Damit ist nach wie vor ein US-Importvolumen in der Höhe von 370 Mrd. US-Dollar mit Zusatzzöllen belegt – etwa 70 Prozent der gesamten chinesischen Importe. So behalten die USA ein wichtiges Druckmittel in der Hand. China halbiert dagegen seine Zölle auf US-Waren in einem Wert von etwa 75 Milliarden US-Dollar.

Teilsieg für Trump

Mit dem Abkommen konnte Präsident Trump einen innenpolitischen Sieg für sich verzeichnen. Umfragen zeigen zwar, dass die Mehrheit der US-Amerikaner die Chinapolitik der Trump-Administration unterstützt. Die Landwirte, die zur Kernwählerschaft von Donald Trump gehören, leiden jedoch stark unter den eingebrochenen Exporten nach China. 2019 erreichte die Verschuldung im Agrarsektor einen historischen Höchststand. Umso wichtiger war es für Präsident Trump, ein Abkommen zu schließen, in dem sich China zum Kauf von mehr Agrargütern aus den USA verpflichtet. 

Das Abkommen dürfte vorerst zu einer Atempause im Konflikt führen. Es ist zwar mehr als eine Einkaufliste für US-Waren und Dienstleistungen, da auch strukturelle Probleme angesprochen werden. Zahlreiche Streitpunkte wie Chinas Industriepolitik oder auch die unfaire Subventionierung chinesischer Staatsunternehmen bleiben allerdings ungelöst und sollen in Phase 2 angegangen werden. Den grundlegenden Konflikt zwischen den USA und China wird das Abkommen aber nicht lösen.

Wettstreit der Systeme

Was steckt hinter dem Handelskonflikt? Die USA haben seit Jahren ein riesiges Handelsbilanzdefizit mit China. 2018 waren es 381 Milliarden US-Dollar. Die USA werfen China zu Recht vor, dass die Volksrepublik die Vorteile des internationalen Handelssystems nutzt, während es sich in vielen Fällen nicht an seine Versprechen aus dem WTO-Beitritt hält. Präsident Trump moniert richtigerweise den mangelnden Schutz geistigen Eigentums, staatliche Subventionen sowie den erzwungenen Technologietransfer bei Joint Ventures in China.

In dem Konflikt geht es aber um mehr. Zum einen besteht in den USA die Sorge, die Vormachtstellung als alleinige Supermacht in der Welt in Zukunft mit China teilen zu müssen. Noch bedeutsamer ist aber der zugrunde liegende Wertekonflikt. Der Handelskonflikt ist Ausdruck eines immer deutlicheren Wettstreits vollkommen unterschiedlicher wirtschaftlicher und politischer Systeme. Chinas wirtschaftliches Hybridmodell mit einem starken Einfluss des Staates kollidiert in immer mehr Bereichen mit den marktwirtschaftlichen und demokratischen Prinzipien des Westens. In dem Konflikt geht es also auch darum, wer und wie in Zukunft die Weltordnung gestaltet wird. Auf beiden Seiten gibt es deshalb Bestrebungen, wirtschaftliche Abhängigkeiten zu reduzieren. Ausdruck dessen sind beispielsweise ein überarbeitetes Exportkontrollrecht oder auch strengere Kontrollen für ausländische Direktinvestitionen in den USA. China will hingegen die Abhängigkeit von ausländischer Technologie etwa im Bereich von Halbleitern, Mikroprozessoren oder auch Software senken.

Ein Entkoppelungsprozess der zwei größten Volkswirtschaften birgt jedoch nicht nur für US-Unternehmen und -Konsumenten enorme Risiken, sondern auch für die Weltwirtschaft. Zudem steht das Abkommen im Widerspruch zu den Regeln der WTO. Grundsatz dieser ist die Meistbegünstigungsklausel (MFN). Demnach müssen Zugeständnisse, die einem WTO-Mitglied eingeräumt werden, auch den anderen Mitgliedern zugestanden werden. Eine wichtige Ausnahme davon ist Artikel 24 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) und Artikel 5 des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS). Demnach können Mitglieder bi- und plurilaterale Präferenzabkommen untereinander abschließen, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Dazu gehört beispielsweise, dass annähernd der gesamte Handel liberalisiert werden muss. Dies ist im vorliegenden Deal nicht der Fall. Unklar ist schließlich auch, inwieweit Unternehmen aus Drittländern von den rechtlichen Verbesserungen wie beispielsweise beim Schutz geistigen Eigentums und dem erzwungenen Technologietransfer profitieren können.