Effektiv und WTO-konform: Reform der EU-Antidumping-Verfahren

Containerschiff Hamburger Hafen ©fotolia.de/ robertmandel138

Die Antidumping- (AD-)Maßnahmen der EU sind unabkömmlich, um europäische Produzenten vor unfairem Wettbewerb aus dem Ausland zu schützen. Gleichzeitig muss sichergestellt werden, dass ihre Anwendung den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) entspricht. Die EU schloss im Juli 2018 die Reform ihrer handelspolitischen Schutzinstrumente ab, zu denen die AD-Maßnahmen gehören.

In der WTO verpflichten sich ihre Mitglieder, einmal gesenkte und gebundene Zölle (WTO-Mitglieder fixieren ihre Zölle in sogenannten Listen, Schedules) nicht wieder anzuheben. Dies sorgt für Rechtssicherheit im internationalen Handel. Das WTO-Regelwerk für den Warenhandel, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Trade and Tariffs, GATT), lässt jedoch auch Ausnahmen zu.

Artikel VI des GATT und das Übereinkommen zur Durchführung des Artikel VI erlauben WTO-Mitgliedern, gedumpte und subventionierte Waren mit einem Zoll – einem Antidumping-Zoll oder einem Antisubventions-Zoll (auch Ausgleichszoll genannt) – zu belegen, um faire Wettbewerbsbedingungen herzustellen. Voraussetzung ist, dass die Maßnahmen im Einklang mit dem Regelwerk der WTO sind. Antidumping-Maßnahmen gehören zu den sogenannten handelspolitischen Schutzinstrumenten.

Antidumping-Maßnahmen gegen unfairen Handel

Von Dumping spricht man, wenn gleichartige Waren auf dem Exportmarkt zu einem geringeren Preis angeboten werden als auf dem Heimatmarkt. Der Preis, der im Heimatmarkt verlangt wird, wird auch als Normalwert bezeichnet (normal value). Sollte der heimische Preis nicht bestimmt werden können, liegt Dumping laut Artikel VI dann vor, wenn der Preis der Ware unter dem Preis einer gleichartigen Ware (like product) liegt, zu dem diese auf einem Drittmarkt angeboten wird (Vergleichslandmethode). Nach internationalen Regeln liegt Dumping auch dann vor, wenn der Preis unter den Herstellerkosten zuzüglich nachvollziehbarer Verkaufskosten und Gewinne liegt. Eine andere Möglichkeit, um Dumping zu bestimmen, bietet die Preisvergleichs- oder Produktionsfaktorenmethode, bei der die einzelnen, zur Herstellung eines Gutes realistisch anfallenden Kostenanteile berechnet und zusammengeführt werden. Die Differenz zwischen dem Normalpreis und dem Dumping-Preis wird als Dumping-Spanne bezeichnet.

Die Feststellung von Dumping allein ist allerdings noch keine hinreichende Begründung, um einen Antidumping-Zoll zu erheben. Vielmehr muss den konkurrierenden Herstellern im Importland dadurch ein ernster Schaden entstanden sein oder zu entstehen drohen. Laut WTO-Regeln darf das betroffene Land einen Zoll auf das entsprechende Produkt erheben, um faire Wettbewerbsbedingungen wiederherzustellen. Dieser Antidumping-Zoll darf dabei nicht höher sein als die Dumping-Spanne.

Reformbemühungen in der EU

Die EU hat am 7. Juli 2018 die Reform ihrer handelspolitischen Schutzinstrumente abgeschlossen. Damit wurde auch das Antidumping-Verfahren erneuert. Die Antidumping-Grundverordnung (AD-GVO) der EU ist seit 1995 in Kraft und wurde in den folgenden Jahren immer wieder nachgebessert. Im Jahr 2016 wurde die AD-GVO mit ihren zahlreichen Änderungen in einem vertikalen Kodifikationsprozess zusammengezogen – auch um Übersichtlichkeit bei den anstehenden Reformen zu gewährleisten. Die eigentliche Erneuerung der handelspolitischen Schutzinstrumente wurde dann, nach Vorschlägen der Kommission, vom Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat, in einem Methodenabschnitt (Ermittlung des Normalpreises als Grundlage von Antidumping-Verfahren) und einem Modernisierungsabschnitt (Durchführung von Antidumping-Verfahren) getrennt angegangen.

Die methodische Erneuerung 

Grund für die Reform war, dass Mitte Dezember 2016 ein entscheidender Vertragsartikel in Chinas WTO-Beitrittsprotokoll auslief. Hierin war festgelegt, dass chinesische Produzenten nachweisen mussten, dass die Preise ihrer Produkte unter Bedingungen fairen Wettbewerbs entstanden waren. Ohne diesen Nachweis konnte Dumping 15 Jahre lang auf Grundlage der Vergleichslandmethode festgestellt werden. Um WTO-konform zu sein, verständigten sich die EU-Mitglieder auf eine neue Methodik zur Ermittlung des Normalpreises. Diese hebt die Unterscheidung von Marktwirtschaften und Nicht-Marktwirtschaften auf. Die nun geltende Produktionsfaktorenmethode wird auf alle Mitglieder der WTO bei vermuteten Verstößen angewandt. Bei Nicht-WTO-Mitgliedern bleibt es aber weiterhin bei der Vergleichslandmethode.

Modernisierung der handelspolitischen Schutzinstrumente 

Die Modernisierung der handelspolitischen Schutzinstrumente war von der EU-Kommission (KOM) bereits im April 2013 angestoßen worden. Im Ministerrat (Rat) konnte jedoch lange keine Einigung (vor allem zur Lesser Duty Rule) gefunden werden. Erst im Februar 2017 konnte das Trilogverfahren eröffet und im Dezember 2017 zu einer Einigung zwischen Kommission, EP und Rat geführt werden. Dieser stimmte der INTA, der EP-Ausschuss für internationalen Handel, in seiner Sitzung im Januar 2018 formell zu. Damit war der Weg für einen endgültigen Abschluss der Modernisierungsnovelle im Juli 2018 geebnet.

 Einigung zur Reform der handelspolitischen Schutzinstrumente

  • Die Unterteilung in Marktwirtschaften und Nicht-Marktwirtschaften wurde aufgehoben. Dadurch endet auch die hiermit verbundene Normalpreisberechnung auf Grundlage der Vergleichslandmethode. Stattdessen werden Wettbewerbsverzerrungen auf Grundlage der Produktionsfaktorenmethode berechnet. Eine Ausnahme gilt weiterhin für Staaten, die nicht Mitglied der WTO sind. Hier gelten bei der Ermittlung des Normalpreises weiterhin gleichartige Waren in vergleichbaren Märkten als Referenzwert.
  • Anforderungen beim Umwelt- und Arbeitsschutz sind im Reformprozess berücksichtigt worden. Zur Feststellung des Normalpreises werden auch die Kosten von EU-Produzenten zur Einhaltung hiesiger Standards angelegt.
  • Auch Kosten, die durch notwendige Investitionen in die unternehmerische Infrastruktur oder unternehmenseigene Forschung und Entwicklung entstehen, sollen in die Normalpreisberechnung einfließen.
  • Die Anwendung der Lesser Duty Rule wurde modifiziert. Bei in die EU eingeführten Waren, deren Produktion durch künstlich niedrig gehaltene Preise für Rohstoffe oder Energie möglich wurde, wird der volle Umfang der Dumping-Spanne berücksichtigt.
  • Der Zeitraum zwischen der Ankündigung und Umsetzung von Antidumping-Maßnahmen liegt nun bei drei Wochen. Moderne Wertschöpfungsketten leben davon, dass zur Produktion benötigte Inputs genau zu dem Zeitpunkt zur Verfügung stehen, an dem sie benötigt werden (just-in-time production). Antidumpingzölle können die Einfuhr betroffener Produktionsgüter verteuern, weshalb vor- oder nachgelagerte Industrien umdisponieren müssen. Dafür brauchen sie Zeit.
  • Die Kommission unterliegt nun einer Berichtspflicht, der zufolge sie eigene Einschätzungen über Marktverzerrungen öffentlich machen muss, um so Unternehmen zu unterstützen, Wettbewerbsverzerrungen nachzuweisen.
  • Anti-Dumpingverfahren werden von 15 auf 14 Monate gekürzt. Die Verabschiedung vorläufiger Maßnahmen soll von neun auf acht Monate gekürzt werden.
  • Die EU will in Zukunft direkt mit Exporteuren aus Nicht-EU Staaten höhere Preise für in die EU eingeführte und gedumpte Güter aushandeln, wenn diese bei der Herstellung die Standards der Internationalen Arbeitsorganisation oder multilaterale Umweltschutzübereinkommen verletzen. Bislang hatte sich die Kommission vorbehalten, aus Gründen des allgemeinen Unionsinteresses derartige Selbstverpflichtungen abzulehnen.
  • Gewerkschaften haben die Möglichkeit, gemeinsam mit Industrieverbänden Untersuchungen zu veranlassen und sind als Streitparteien zugelassen.
  • Ein Help-Desk soll Unterstützung für kleine und mittelständische Betriebe zur Verfügung stellen. Um einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten, ist die deutsche und europäische Industrie auf effektive und ausgewogene handelspolitische Schutzinstrumente angewiesen, die faire und weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen für die in der EU ansässigen Hersteller und Importeure sicherstellen.

Einheitliche Schutzklauseln für die künftigen Freihandelsabkommen der EU

Mitte März 2019 trat zudem eine horizontale Verordnung der EU in Kraft, welche die Anwendung von Schutzmaßnahmen in den Freihandelsabkommen der EU vereinheitlichen soll. Entsprechende Regelungen sind in den Abkommen mit Japan, Singapur und Vietnam vorgesehen und sollen in alle noch zu verhandelnden Freihandelsverträge eingearbeitet werden. Der Verordnungsentwurf wurde ausschließlich aus bestehenden Vertragswerken zusammengestellt.

Um einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten, ist die deutsche und europäische Industrie auf effektive und ausgewogene handelspolitische Schutzinstrumente angewiesen, die faire und weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen für die in der EU ansässigen Hersteller und Importeure sicherstellen.