Exportkontrolle: Im Spannungsfeld zwischen Sicherheitsinteressen und Wirtschaftspolitik

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Als exportstarke Wirtschaftsnation trägt Deutschland eine besondere Verantwortung – für einen regelbasierten und offenen Welthandel und die Sicherung von Frieden und Stabilität. Mit ihrer Exportkontrolle geben sich die Europäische Union und die Bundesrepublik Deutschland ein juristisches Mittel, um bei Gefahren und Konflikten wie der Annexion der Krim oder atomarer Aufrüstung gegensteuern zu können. Kontrollen müssen allerdings ausgewogen und umsetzbar sein sowie im Verbund mit der internationalen Staatengemeinschaft verwirklicht werden. Ansonsten laufen sie Gefahr, ihr Ziel zu verfehlen.

Die Exportkontrolle umfasst die Ausfuhrbeschränkung sicherheitsrelevanter Güter sowie den Bereich der Sanktionspolitik. Hier gilt das Primat der Politik. Dabei besteht immer die Herausforderung, zwischen wirtschaftlichem Schaden und dem sicherheitspolitischen Nutzen abzuwägen und eine Balance zu finden – denn nicht immer können sicherheitspolitische Ziele auch durch wirtschaftliche Beschränkungen erreicht werden.

Exportkontrollen: Nur im Verbund erfolgreich

Um gleiche Voraussetzungen für alle zu schaffen und Kontrollen effektiver zu gestalten, beteiligt sich Deutschland aktiv in den internationalen Exportkontrollregimen. Es gibt vier Kontrollregime, in denen ein gemeinsames Vorgehen erarbeitet und Kontrolllisten erstellt werden, welche die Mitgliedsstaaten durch nationales Recht in Kraft setzen: die Nuclear Suppliers Group für die Nicht-Verbreitung von Nuklearkapazitäten, die Australische Gruppe zum Schutz vor biologischen und chemischen Kampfstoffen, das Missile Technology Control Regime zur Kontrolle ballistischer Raketen und schließlich das Wassenaar Abkommen, dessen Mitgliedsstaaten sich mit der Ausfuhr von konventionellen Rüstungsgütern und Dual Use-Gütern beschäftigen. Für die Integrität dieser Kontrollregime ist es von großer Bedeutung, dass sie der Nicht-Verbreitung von ABC-Waffen verpflichtet bleiben. Immer wieder scheren einzelne Staaten jedoch aus und nutzen die Exportkontrolle, um aktive Wirtschaftspolitik zu betreiben.

Für die deutsche Industrie spielt der Dual Use-Bereich eine besondere Rolle. Die Exportkontrolle versteht hierunter zivile Güter, die auch militärisch genutzt werden können. Wenn ein Exporteur eine Ware auf einer der oben genannten Listen wiederfindet, muss er einen Antrag beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) stellen. Im Jahr 2018 stellten 6.300 meist mittelständische Unternehmen knapp 48.000 Anträge und Anfragen beim BAFA. Viele dieser Anträge betreffen Dual Use Güter. Vor diesem Hintergrund ist die geplante Novelle der Europäischen Dual Use-Verordnung für die deutsche Industrie besonders wichtig.

Sanktionen: Spielball der Geopolitik

Nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen (VN) beschließt der VN-Sicherheitsrat Maßnahmen gegen Personen oder Staaten, wenn diese internationale Verträge oder das Völkerrecht brechen. Auch bei schweren Menschenrechtsverletzungen kann die Staatengemeinschaft Sanktionen verhängen. Sie können gezielt bei Privatvermögen ansetzen und diese im Ausland einfrieren. Sie können nach internationalem Recht bis zum Boykott eines ganzen Staates ausgeweitet werden. Neben diesen sicherheitsratsmandatierten Sanktionen gibt es auch plurilaterale und unilaterale Sanktionen. So hatten sich beispielsweise die transatlantischen Partner nach der russischen Annexion der Krim und dem Überfall auf die Ukraine auf gemeinsame Sanktionen verständigt. Im VN-Sicherheitsrat, in dem Russland zu den fünf ständigen Mitgliedern mit Vetorecht gehört, wären diese nicht möglich gewesen.

Unilaterale Sanktionen wiederum sind ein gesonderter Bereich, weil diese nur dann effektiv sind, wenn der sanktionierende Staat wirtschaftlich stark genug ist, das sanktionierte Land und seine Wirtschaftsbeteiligten unter Druck zu setzen. Der Rückzug der USA aus dem Atomabkommen mit dem Iran ist ein solcher Fall von unilateraler Sanktionierung. Ursprünglich war der Joint Comprehensive Plan of Action (JCPoA) unter US-Präsident Obama zwischen den ständigen Mitgliedern des VN-Sicherheitsrates und dem Iran unter deutscher Vermittlung in Resolution 2231/2015 beschlossen worden. Indem die USA ihre Sanktionen gegen den Iran wiedereingeführt haben, stellen sie nun viele Unternehmen vor die Wahl, entweder mit ihnen oder mit dem Iran Geschäfte zu machen. Problematisch ist dabei zweierlei: Zum einen wenden die Vereinigten Staaten US-Recht auf das Verhalten nicht-amerikanischer Wirtschaftsbeteiligter außerhalb der USA an. Zum anderen nutzen die USA die dominante Position des US-Dollars als internationale Ankerwährung und ihre mindestens ebenso dominante Position als weltweit liquidester Finanzmarkt, um Druck auf die internationalen Finanzsysteme auszuüben. Darunter leiden auch kleine und mittelständische Betriebe, die gar kein US-Geschäft haben.

Die Extraterritorialität von Sanktionen oder auch der Exportkontrolle ist jedoch nicht allein ein US-amerikanisches Phänomen. Sorgen bereitet der deutschen Industrie, dass diese Praxis international Schule macht. Ein Beispiel hierfür ist der Entwurf des chinesischen Gesetzes zur Exportkontrolle für Dual Use Güter.  

Damit die Überwachung sicherheitsrelevanter Ausfuhren und die Sanktionspolitik wirkungsvoll sind, müssen sie ausgewogen und für die Wirtschaft praktisch umsetzbar sein. Dafür sind klare Rechtsbegriffe, Abläufe und Zuständigkeiten notwendig. In einer globalisierten Welt müssen sie zudem international abgestimmt sein. Ansonsten können sie leicht über Drittländer umgangen werden.