Im Namen der Nationalen Sicherheit?

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Die Handelspolitik der USA soll nach Plänen der Trump-Administration die nationalen sowie sicherheitspolitischen Interessen der USA stärker in den Vordergrund stellen. Ein Ausdruck dessen ist die verstärkte Nutzung des Abschnitts 232 des Trade Expansion Act von 1962.

Abschnitt 232 ist ein Relikt des Kalten Krieges. Vor der Amtszeit von Präsident Trump wurde er kaum angewandt. Seit Inkrafttreten des Trade Expansion Act von 1962 wurden nur 28 Untersuchungen auf Basis des Abschnittes 232 durchgeführt – das letzte Mal im Jahr 2001 unter dem damaligen US-Präsidenten George W. Bush. In 19 Fällen folgten keine Maßnahmen. Ganz anders unter Präsident Donald Trump: Er verhängte 232-Zölle auf Stahl- und Aluminiumimporte und leitete Untersuchungen zu Importen von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen sowie Uranerzen oder anderen (wiederaufbereiteten) Uranprodukten und Titanschwamm ein.

Undurchsichtiges Verfahren

Mit einer 232-Untersuchung prüfen die Vereinigten Staaten, ob Importe die nationale Sicherheit gefährden. Ist das Ergebnis positiv, kann der US-Präsident den Import des betreffenden Produktes einschränken. Für die Untersuchung hat das US-Wirtschaftsministerium (Department of Commerce, DoC) maximal 270 Tage Zeit. Dazu verfasst das untergeordnete Bureau of Industry and Security einen entsprechenden Bericht. Im Anschluss wird dieser an den Kongress übermittelt. Der Präsident entscheidet dann innerhalb von 90 Tagen, ob er der Einschätzung des Wirtschaftsministers folgt und ob importbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden sollen. Danach muss er innerhalb von 30 Tagen seine Entscheidung gegenüber dem Kongress begründen. Diese Fristen sind de facto um 180 Tage verlängerbar, wenn der Präsident Verhandlungen mit dem betroffenen Handelspartner anordnet, um die Bedrohung der heimischen Sicherheit abzuwenden.

Der United States Code (19 USC §1862 c 3 A & B) sieht vor, dass die entsprechende Entscheidung, Zölle zu verhängen oder davon abzusehen, im Federal Register zu veröffentlichen ist. Im November 2019 bestätigte zudem der U.S. Court of International Trade (CIT) in einem Urteil zum Fall Transpacific Steel LLC v. United States, dass Abschnitt 232 keine „Carte blanche“ ist. Die Trump-Administration sieht dies anders. Ihr zufolge könne der Präsident nach Belieben alle Zölle unter Abschnitt 232 fortsetzen oder ändern, solange er zu einem früheren Zeitpunkt mit dem Wirtschaftsminister übereinstimmte, dass Importe die nationale Sicherheit gefährden. Der CIT vertrat mit Nachdruck eine andere Meinung: Die klaren und eindeutigen Schritte des Abschnitts 232 – Untersuchung, Konsultation, Berichterstattung, Prüfung und Maßnahmen – erforderten rechtzeitiges Handeln des Wirtschaftsministers und des Präsidenten. Der CIT unterstrich dabei noch einmal die spezifischen Fristen.

Stein des Anstoßes war der bisher (Stand Ende Januar 2020) unveröffentlichte 232-Bericht zur Gefährdung der nationalen Sicherheit durch Importe von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen. Der US-Kongress griff dieses Thema im Haushaltsgesetz Consolidated Appropriations Act, 2020 (vom Dezember 2019) auf. Das Gesetz sieht vor, dass der Bericht innerhalb von 30 Tagen im Federal Register veröffentlicht werden solle. Den US-Kongressmitgliedern sollten zudem Teile des Berichts, die unter Geheimhaltung stehen, vorgelegt werden. Daraufhin veröffentlichte das US-Justizministerium im Januar 2020 eine Einschätzung, in der die weitere Geheimhaltung des Untersuchungsberichts gerechtfertigt wird. Konform der Doktrin des Executive Privilege des US-Präsidenten dürfe die US-Exekutive im Interesse der nationalen Sicherheit die Veröffentlichung des Untersuchungsberichts untersagen.

Zölle auf Stahl und Aluminium

Anfang März 2018 beschloss Donald Trump die Einführung von 232-Zöllen auf Stahl (25 Prozent) und Aluminium (10 Prozent). Bereits im Wahlkampf hatte er angekündigt, heimische Wirtschaftszweige wie die Stahlindustrie vor vermeintlich unfairem Wettbewerb schützen und unvorteilhafte Handelsbeziehungen neu ausrichten zu wollen. Er begründet die Zölle mit nationalen Sicherheitsbedenken.

Die Europäische Union (EU) sowie andere Verbündete (u. a. die US-Nachbarn und NAFTA-Partner Kanada und Mexiko) waren zunächst bis Mai 2018 von den Zöllen ausgenommen. Wenige Stunden vor Ablauf der Schonfrist verlängerte Trump die Ausnahmeregelung für die EU, Kanada und Mexiko erneut bis Juni 2018. Laut dem Weißen Haus hatten die USA bis dahin Abkommen mit Argentinien, Australien und Brasilien geschlossen. Auf der Grundlage weicher Importquoten sind diese Länder dauerhaft von den Zöllen befreit. Südkorea konnte auf Basis des Freihandelsabkommens KORUS (Handelsabkommen zwischen den Vereinigten Staaten und der Republik Korea) eine Einigung erzielen, musste dafür aber bestimmte Zugeständnisse machen. Seit Juni 2018 gelten US-Zölle auf Stahl und Aluminium aus nationalen Sicherheitsgründen auch für die EU.

Ende Januar 2020 kündigte die Trump-Administration an, die 232-Zölle auf Stahl und Aluminium auf Produkte mit einem hohen Anteil dieser Metalle, wie etwa Nägel, Kabel und bestimmte Automobilteile, auszuweiten. Zur Begründung hieß es, dass der Import dieser Produkte nach Einführung der Stahl und Aluminiumzölle stark angestiegen sei, womit die Ziele der ursprünglichen Zölle untergraben würden. Tatsächlich ist eine solche Marktreaktion natürlich, da die Produktionskosten der betroffenen Produkte in den USA durch die Zölle gestiegen sind. Die heimischen Produkte werden in der Folge durch billigerer Importprodukte substituiert.

Antworten der EU auf die Stahl- und Aluminiumzölle

Die EU leitete im März 2018 eine Untersuchung ein (gemäß Artikel XIX des GATT und dem WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen), in der festgestellt werden sollte, ob es zu einem erheblichen Anstieg von Stahlimporten gekommen ist und dadurch EU-Stahlproduzenten ein ernsthafter Schaden zugefügt wird oder droht. Seit Juli 2018 waren vorläufige Schutzmaßnahmen der EU für Stahl in Kraft: Wenn das Importvolumen den Durchschnitt der letzten drei Jahre überschreitet, greifen Zölle in Höhe von 25 Prozent. Im Februar 2019 wurden die provisorischen in endgültige Schutzmaßnahmen umgewandelt. Sie sollen voraussichtlich für drei Jahre gelten.

Ende Juni 2018 führte die EU Ausgleichszölle ein (gemäß Artikel XIX des GATT und dem WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen), um den durch die US-Zölle verursachten Schaden auszugleichen. Schließlich beantragte die EU Anfang Juni 2018 als ersten Schritt eines Streitbeilegungsverfahrens Konsultationen mit den USA bei der WTO. Im Oktober 2018 baten die EU, Norwegen und weitere Staaten die WTO, ein Streitschlichtungspanel einzurichten. Die WTO stimmte der Einrichtung von sieben Streitschlichtungspanels im November 2018 zu.

Die EU stützte sich auf Artikel XIX des GATT (Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen) und auf das WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen. Die USA hingegen argumentierten mit Artikel XXI des GATT, der Schutzzölle erlaubt, sofern die nationale Sicherheit eines Landes gefährdet ist, und reichten Klage gegen die EU ein.

Eskalierende Protektionismusspirale schadet allen

Importe von Stahl und Aluminium gefährden nicht die nationale Sicherheit der USA. Die Zölle werden auch nicht die Wettbewerbsfähigkeit des Landes stärken. Sie gefährden Arbeitsplätze und Wirtschaftswachstum sowohl in den USA als auch in der EU. Darüber hinaus gefährdet die Trump-Administration die transatlantische Partnerschaft, die sich über Jahrzehnte hinweg durch Vertrauen, Kontinuität und ein gemeinsames Verständnis liberaler Werte auszeichnete. Die deutsche Industrie fordert daher die USA auf, die Zölle zügig zu beseitigen und keine neuen 232-Zölle zu verhängen.