Zunehmende staatliche Investitionskontrollen – in Deutschland und weltweit

© Fotalia/Edward de Rule

In den letzten Jahren hat die Bundesregierung mehrfach ihre Eingriffsrechte bei Auslandsinvestitionen ausgeweitet. Allein für 2020 sind drei Verschärfungen angesetzt. Für die Industrie ist klar: Europa muss offen für Investitionen bleiben. Industriepolitisch motivierte Eingriffe in Privateigentum und Vertragsfreiheit schaden unserem Wirtschaftsstandort.

In den letzten Jahren wurden zahlreiche Unternehmen in Deutschland von ausländischen Investoren aufgekauft. Insbesondere Übernahmen aus China ziehen immer wieder öffentliche Aufmerksamkeit auf sich. In Deutschland führten die Übernahme des deutschen Roboterherstellers KUKA, der chinesische Einstieg bei Daimler sowie die Beteiligung am deutschen Netzwerkbetreiber 50Hertz zu kontroversen Diskussionen. China investiert aber nicht nur in Deutschland immer mehr, sondern weitet seine Beteiligungen weltweit aus. Die Bestände chinesischer Direktinvestitionen im Ausland haben sich in den letzten zehn Jahren (2009 bis 2019) etwa verzehnfacht (UNCTAD).

Befürworter einer verschärften staatlichen Investitionskontrolle warnen vor einer Gefährdung von Sicherheit und öffentlicher Ordnung, wenn ausländische Investoren etwa in Rüstungsunternehmen oder in kritische Infrastruktur wie Stromnetze oder auch Pharmaunternehmen, investieren. Außerdem sehen sie die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts in Gefahr, wenn sich ausländische Investoren durch Zukäufe „Zukunftstechnologien“ aneignen. Darüber hinaus sollen durch die Stärkung der eigenen Eingriffsrechte andere Staaten – insbesondere China – zur Öffnung ihrer Märkte bewegt werden („Reziprozität“).

Verschärfung des deutschen und europäischen Außenwirtschaftsrechts

Als Reaktion auf die Debatte hat die Bundesregierung 2017, 2018 und 2020 ihre Möglichkeiten zur Kontrolle und Untersagung ausländischer Investitionen ausgeweitet. Für Unternehmensübernahmen bei kritischen Infrastrukturen wurde eine Meldepflicht eingeführt. Auch wurde die Liste der Wirtschaftssektoren, in denen Übernahmen zustimmungspflichtig sind, um verschiedene „Schlüsseltechnologien“ erweitert. Zuletzt wurden im Frühjahr 2020, als Reaktion auf die Corona-Pandemie, Unternehmen der industriellen Gesundheitswirtschaft (iGW) mit aufgenommen. Durch die Verlängerung von Prüffristen wurde dem zuständigen Wirtschaftsministerium außerdem ein größerer Spielraum eingeräumt. Auch wurde die Beteiligungsschwelle, oberhalb derer Investitionen aus Drittländern untersagt werden können, bei kritischen Infrastrukturen von 25 Prozent auf zehn Prozent abgesenkt. Für den restlichen Jahresverlauf sind noch weitere Ausweitungen der staatlichen Eingriffsrechte geplant.

Auch die Europäische Union arbeitet an einer strikteren Kontrolle von Investitionen aus Drittstaaten. Im Frühjahr 2019 trat eine EU-Verordnung zum Umgang mit Investitionskontrollen innerhalb Europas in Kraft. Damit hat die EU ein europäisches Rahmenwerk für Investitionskontrollen geschaffen. Die Verordnung legt die Grundlagen für einen systematischen Informationsaustauch zwischen den Mitgliedsstaaten untereinander und mit der Europäischen Kommission über Übernahmen aus Drittländern. Dabei betont die Verordnung ausdrücklich, dass als Grund für Einschränkungen ausländischer Investitionen allein die Bedrohung der nationalen Sicherheit in Frage kommt und dass die letztliche Entscheidung über Einschränkungen spezifischer Investitionen immer in der Hand der Mitgliedsstaaten liegt. Im Frühjahr 2020 forderte die Europäische Kommission die Mitgliedsstaaten ausdrücklich auf, ihre rechtlichen Instrumente zur Investitionskontrolle zum Einsatz zu bringen, um strategisch relevante Übernahmen von Unternehmen im Gesundheitssektor aus Drittstaaten kritisch zu überprüfen.

Bedeutung von Auslandsinvestitionen und Trend zum Investitionsprotektionismus

Den nachvollziehbaren sicherheitspolitischen Bedenken stehen allerdings erhebliche wirtschaftliche Risiken entgegen. Deutschland und Europa profitieren erheblich von offenen Märkten für Waren, Dienstleistungen und Investitionen. Die Auslandsumsätze, die deutsche Unternehmen über ihre Standorte im Ausland erzielen, übersteigen die Exporte Deutschlands um etwa das Doppelte. In ähnlicher Weise sind ausländische Unternehmen bei uns engagiert. Allein in Deutschland arbeiten 3,2 Millionen Arbeitnehmer für 16.817 Unternehmen, an denen ausländische Investoren beteiligt sind (2018). Das ausländische Engagement in Deutschland geht allerdings zurück, im Jahr zuvor (2017) waren es noch 17.167 Unternehmen. Auch die Anzahl der Unternehmen in chinesischer Hand und die Zahl der dort Beschäftigten war zuletzt rückläufig.

Um die Grundlagen ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, müssen die EU und Deutschland weiterhin offen für ausländische Investoren bleiben. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass Direktinvestitionen ohnehin immer stärker von den Wachstumsmärkten in Fernost angezogen werden. Seit der Mitte des Jahrzehnts geht der größte Teil der jährlichen Investitionsströme in die Schwellen- und Entwicklungsländer. Hinzu kommt, dass die weltweite Welle des Protektionismus auch vor den Investitionen keinen Halt macht. Die Zeit der großen Liberalisierungen und Marktöffnungen scheint einem Ende entgegenzugehen und eine globale Spirale des Investitionsprotektionismus droht sich zu beschleunigen. Ein Bericht der UNCTAD zur internationalen Investitionspolitik zeigt, dass zuletzt ein Drittel (34 Prozent) der weltweiten investitionspolitischen Maßnahmen Investitionen einschränkten. Das ist der höchste Stand seit vielen Jahren. Sowohl UNCTAD als auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) stellen einen Trend in den G20-Staaten fest, den Rahmen für staatliche Investitionsprüfungen zu verbreitern. Im Zuge der Corona-Pandemie hat sich dieser Trend weiter verschärft, weil viele Staaten die Kontrolle über die Produktion gesundheitsrelevanter Güter sicherstellen wollten. Die schärferen Gesetze spiegeln sich schon heute in der Praxis der Staaten im Umgang mit ausländischen Investitionen wider. Weltweit wurden laut UNCTAD im Jahr 2018 zum Schutz der nationalen Sicherheit dreimal so viele Übernahmen untersagt wie im Vorjahr. Für das Jahr 2020 rechnet die UNCTAD mit einem Rückgang der weltweiten Investitionsströme von bis zu 40 Prozent.

Politische Diskussion weiter notwendig

Deutschland darf sich nicht an der Beschleunigung einer Spirale des Investitionsprotektionismus beteiligen. Gleichzeitig müssen Berlin und Brüssel aber im Umgang mit ausländischen Investoren Sicherheit und öffentliche Ordnung gewährleisten. Die staatliche Kontrolle von Übernahmen sicherheitsrelevanter Unternehmen im Bereich der Rüstung oder der Infrastruktur ist EU-rechtlich gleichermaßen zulässig wie ordnungspolitisch notwendig. Die Gesetzgebung muss hier ständig an die sich wandelnden Bedrohungsszenarien, wie etwa im Zuge der Corona-Pandemie, angepasst werden. Hierzu ist ein kontinuierlicher Dialog zwischen Wirtschaft, Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik notwendig. Über den Schutz der öffentlichen Sicherheit hinausgehende, industriepolitisch motivierte Eingriffe in Privateigentum und die Vertragsfreiheit lehnt der BDI ab. Denn die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft der deutschen Industrie basieren auf dem Schutz von Privateigentum und Vertragsfreiheit, nicht auf dem staatlichen Schutz bestimmter Technologien.

Zudem kommt es darauf an, die deutsche und europäische Wirtschaftsordnung insgesamt an den sich verschärfenden Systemwettbewerb mit China anzupassen. Solche Anpassungen müssen unsere gesamte Wirtschaftsordnung im Blick haben und dürfen sich nicht auf Investitionskontrollen für ausländische Investoren beschränken. Es muss verhindert werden, dass staatlich subventionierte Investitionen aus dem Ausland in Deutschland und Europa zu Marktverzerrungen führen oder die marktwirtschaftliche Ordnung unterminieren. Mögliche Handlungsfelder könnten sich im Wettbewerbsrecht, im Vergaberecht oder auch in der Finanzmarktregulierung ergeben. Der BDI hat in einem Grundsatzpapier zum Umgang mit China umfassende Vorschläge vorgelegt. Darüber hinaus arbeitet der BDI an einem umfassenden Konzept zur Stärkung der strategischen Souveränität Europas.

Der BDI fordert außerdem ein entschlossenes Auftreten der Politik dort, wo es um die weitere Öffnung von Auslandsmärkten geht. Die Einschränkung der eigenen Offenheit führt aber in die falsche Richtung. Wirksamer als der Aufbau neuer Hürden für Investoren sind etwa der Abschluss von Freihandels- und Investitionsabkommen, der Dialog in der WTO und innerhalb der Formate der Global Governance wie G7 oder G20.