Zunehmende staatliche Investitionskontrollen – in Deutschland und weltweit

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In den letzten Jahren hat die Bundesregierung mehrfach ihre Eingriffsrechte bei Auslandsinvestitionen ausgeweitet – eine weitere Verschärfung ist für 2020 in Planung. Für die Industrie bleibt klar: Europa muss offen für Investitionen bleiben. Industriepolitisch motivierte Eingriffe in Privateigentum und Vertragsfreiheit müssen vermieden werden.

In den letzten Jahren wurden zahlreiche Unternehmen in Deutschland von ausländischen Investoren übernommen. Insbesondere Übernahmen aus China ziehen immer wieder öffentliche Aufmerksamkeit auf sich, obwohl die jährliche Zahl der Unternehmensübernahmen seit 2016 wieder abgenommen hat. In Deutschland führten die Übernahme des deutschen Roboterherstellers KUKA, der chinesische Einstieg bei Daimler sowie die Beteiligung am deutschen Netzwerkbetreiber 50Hertz zu kontroversen Diskussionen. China investiert aber nicht nur in Deutschland immer mehr, sondern weltweit. Die Bestände chinesischer Direktinvestitionen haben laut der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) seit der Jahrtausendwende um den Faktor 53 zugelegt (bis 2017). 

Befürworter einer verschärften staatlichen Investitionskontrolle warnen vor einer Gefährdung von Sicherheit und öffentlicher Ordnung, wenn ausländische Investoren etwa in Rüstungsunternehmen oder in Bereiche der kritischen Infrastruktur investieren. Außerdem sehen sie die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts in Gefahr, wenn sich ausländische Investoren durch Zukäufe „Zukunftstechnologien“ aneignen. Darüber hinaus sollen durch die Stärkung der eigenen Eingriffsrechte andere Staaten – insbesondere China – zur Öffnung ihrer Märkte bewegt werden („Reziprozität“).

Verschärfung des deutschen und europäischen Außenwirtschaftsrechts

Als Reaktion auf die Debatte hatte die Bundesregierung sowohl 2017 als auch 2018 ihre Möglichkeiten zur Kontrolle und Untersagung ausländischer Investitionen ausgeweitet. Für Unternehmensübernahmen bei kritischen Infrastrukturen wurde eine Meldepflicht eingeführt. Auch wurde die Liste der Wirtschaftssektoren, in denen Übernahmen zustimmungspflichtig sind, um verschiedene „Schlüsseltechnologien“ erweitert. Durch die Verlängerung von Prüffristen wurde dem zuständigen Wirtschaftsministerium außerdem ein größerer Spielraum eingeräumt. Auch wurde die Beteiligungsschwelle, oberhalb derer Investitionen aus Drittländern untersagt werden können, bei kritischen Infrastrukturen von 25 Prozent auf zehn Prozent abgesenkt. Eine weitere, umfassende Erweiterung der staatlichen Eingriffsrechte ist für 2020 geplant. Zu erwarten ist unter anderem eine Absenkung der Prüfschwelle für weitere Sektoren, eine Präzisierung prüfungsrelevanter Sektoren sowie eine Ausweitung von Prüffristen.

Im Frühjahr 2019 trat außerdem eine Verordnung der Europäischen Union zum Umgang mit Investitionskontrollen innerhalb der EU in Kraft. Damit hat die EU ein europäisches Rahmenwerk für Investitionskontrollen geschaffen und die Grundlagen für einen systematischen Informationsaustauch zwischen den Mitgliedsstaaten sowie der Europäischen Kommission über Übernahmen aus Drittländern gelegt. Dabei betont die Verordnung ausdrücklich, dass als Grund für Einschränkungen ausländischer Investitionen allein die Bedrohung der nationalen Sicherheit in Frage kommt und dass die letztliche Entscheidung über Einschränkungen spezifischer Investitionen immer in der Hand der Mitgliedsstaaten liegt. 

Bedeutung von Auslandsinvestitionen und Trend zum Investitionsprotektionismus

Deutschland und Europa profitieren erheblich von offenen Märkten für Waren, Dienstleistungen und Investitionen. Die Auslandsumsätze, die deutsche Unternehmen über ihre Standorte im Ausland erzielen, übersteigen die Exporte Deutschlands um etwa das Doppelte. In ähnlicher Weise sind ausländische Unternehmen bei uns engagiert. Allein in Deutschland arbeiten drei Millionen Arbeitnehmer für rund 17.000 Unternehmen, an denen ausländische Investoren beteiligt sind (2017). Um die Grundlagen ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, müssen die EU und Deutschland weiterhin offen für ausländische Investoren bleiben. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass Direktinvestitionen ohnehin immer stärker von den Wachstumsmärkten in Fernost angezogen werden. Seit der Mitte des Jahrzehnts geht der größte Teil der jährlichen Investitionsströme in die Schwellen- und Entwicklungsländer.  

Hinzu kommt, dass die weltweite Welle des Protektionismus auch vor den Investitionen keinen Halt macht. Die Zeit der großen Liberalisierungen und Marktöffnungen scheint einem Ende entgegenzugehen, und eine globale Spirale des Investitionsprotektionismus droht sich zu beschleunigen. Der letzte Bericht der UNCTAD zur internationalen Investitionspolitik zeigt, dass zuletzt ein Drittel (34 Prozent) der weltweiten investitionspolitischen Maßnahmen Investitionen einschränken. Das ist der höchste Stand seit vielen Jahren. Sowohl UNCTAD als auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) stellen einen Trend in den G20-Staaten fest, den Rahmen für staatliche Investitionsprüfungen zu verbreitern. Die schärferen Gesetze spiegeln sich schon heute in der Praxis der Staaten im Umgang mit ausländischen Investitionen wider. Weltweit wurden laut UNCTAD im Jahr 2018 zum Schutz der nationalen Sicherheit dreimal so viel Übernahmen untersagt wie im Vorjahr. 

Politische Diskussion weiter notwendig

Deutschland darf sich nicht an der Beschleunigung einer Spirale des Investitionsprotektionismus beteiligen. Gleichzeitig müssen Berlin und Brüssel aber im Umgang mit ausländischen Investoren Sicherheit und öffentliche Ordnung gewährleisten. Die staatliche Kontrolle von Übernahmen sicherheitsrelevanter Unternehmen im Bereich der Rüstung oder der Infrastruktur ist EU-rechtlich gleichermaßen zulässig wie ordnungspolitisch notwendig. Die Gesetzgebung muss hier ständig an die sich wandelnden Bedrohungsszenarien angepasst werden. Hierzu ist ein kontinuierlicher Dialog zwischen Wirtschaft, Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik notwendig. Über den Schutz der öffentlichen Sicherheit hinausgehende, wirtschaftspolitische Einschränkungen in Privateigentum und die Vertragsfreiheit lehnt der BDI ab. Denn Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft der deutschen Industrie basieren auf dem Schutz von Privateigentum und Vertragsfreiheit, nicht auf dem staatlichen Schutz bestimmter Technologien. 

Zudem kommt es darauf an, die deutsche und europäische Wirtschaftsordnung insgesamt an den sich verschärfenden Systemwettbewerb mit China anzupassen. Solche Anpassungen müssen unsere gesamte Wirtschaftsordnung im Blick haben und dürfen sich nicht auf Investitionskontrollen für ausländische Investoren beschränken. Es muss verhindert werden, dass staatlich subventionierte Investitionen aus dem Ausland in Deutschland und Europa zu Marktverzerrungen führen oder die marktwirtschaftliche Ordnung unterminieren. Mögliche Handlungsfelder könnten sich im Wettbewerbsrecht, im Vergaberecht oder auch in der Finanzmarktregulierung ergeben. Der BDI hat in einem Grundsatzpapier zum Umgang mit China umfassende Vorschläge vorgelegt.

Entschlossenes Auftreten der Politik fordert der BDI, wenn es um die weitere Öffnung von Auslandsmärkten geht. Die Einschränkung der eigenen Offenheit führt aber in die falsche Richtung. Wirksamer als der Aufbau neuer Hürden für Investoren sind etwa der Abschluss von Freihandels- und Investitionsabkommen, der Dialog in der WTO und innerhalb der Formate der Global Governance wie G7 oder G20.