Langer Atem gefragt – Die Freihandelsabkommen der EU

© Fotolia/Marco2811

Die Europäische Union verhandelt mit zahlreichen Staaten über Freihandelsabkommen (FTAs), unter anderem mit Australien und Neuseeland, Indonesien und auch mit den Mercosur-Staaten. Neben der multilateralen Handelsliberalisierung unter dem Dach der Welthandelsorganisation (WTO) sind FTAs ein zentraler Baustein in der Handelsstrategie der EU. Ihre Aushandlung ist allerdings alles andere als trivial. 

Die Liberalisierung und Regelsetzung über die WTO bleibt für Europa der Königsweg. Während bei der WTO aktuell an der Krisenbewältigung und Reform gearbeitet wird, gewinnt der Abschluss von Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements, FTAs) an wirtschaftlicher und politischer Bedeutung. Spätestens seit klar ist, dass bei der WTO in Genf thematisch breit gefächerte und ambitionierte Verhandlungsrunden wie die Doha-Entwicklungsagenda kaum zum Abschluss zu bringen sind, stellen FTAs für die EU eine unverzichtbare Ergänzung zum multilateralen System dar. So kann das im Februar 2019 in Kraft getretene Abkommen der EU mit Japan EU-Exporteuren dabei helfen, die vorher jährlich in Japan anfallenden Zollzahlungen von rund einer Milliarde Euro weitgehend einzusparen.

Mit rund einem Dutzend Partnerstaaten hat die EU bereits moderne Handelsabkommen abgeschlossen; mit zahlreichen weiteren Staaten sollen FTAs noch geschaffen oder modernisiert werden. Aufgrund der großen Zahl an verschiedenen, teils strittigen Verhandlungsgebieten, politischen Veränderungen wie Regierungswechseln und begrenzten Ressourcen (beispielsweise zur Verhandlung und rechtlichen Prüfung von Texten), dauern Verhandlungen oft viele Jahre. Mit den Mercosur-Staaten hat sich die Europäische Kommission Ende Juni 2019 – rund 20 Jahre nach Aufnahme der Verhandlungen – im Wesentlichen über das FTA geeinigt. Bis der Vertrag unterschriftsreif ist, müssen noch Monate in Detailarbeit investiert werden. Die Gesetzgeber rechnen erst in der zweiten Jahreshälfte 2020 mit der Vorlage des Abkommens.

Moderne FTAs der EU, unter anderem mit Kanada, Japan und Vietnam, zielen nicht nur darauf ab, Zölle abzubauen. Sie sollen den Marktzugang auch durch den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse (beispielsweise durch regulatorische Zusammenarbeit), die Liberalisierung von Dienstleistungsmärkten und durch die Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte verbessern. Die Handelsabkommen gehen dabei weit über den Regelungsbereich der WTO hinaus. So wird im Rahmen von FTA-Verhandlungen auch über Wettbewerbsregeln, Schutz ausländischer Direktinvestitionen und Nachhaltigkeitsfragen (Arbeitsrechte und Umweltschutz) gesprochen. Die älteren Globalabkommen mit Chile und Mexiko, die im Gegensatz zu den umfassenderen neuen FTAs nur grundlegende Wirtschaftsaspekte enthalten, möchte die EU zu modernen FTAs ausbauen.

Europäische Rechtsprechung klärt Zuständigkeiten und Ratifizierungsprozess

Allerdings wurde das Aushandeln von FTAs in der EU in den letzten Jahren zunehmend zu einem politischen Kräftemessen. Gut in Erinnerung sind die Auseinandersetzungen um das gescheiterte FTA der EU mit den USA (TTIP). Die jahrelangen Verhandlungen der EU mit Kanada waren im Gegensatz zu den TTIP-Verhandlungen zwar erfolgreich und haben zu einem Abkommen geführt (CETA). Aber das monatelange Tauziehen der politischen Akteure hat die Effizienz und Verlässlichkeit der europäischen Entscheidungsprozesse in der Handelspolitik erheblich infrage gestellt. Die internationale Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft der EU wurden beschädigt.

Mit dem Gutachten des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) von Mai 2017 über das FTA mit Singapur wurde klargestellt, welche Regelungsbereiche eines FTA in die alleinige Zuständigkeit der EU fallen und welche Bestandteile auch die Zustimmung auf Ebene der Mitgliedstaaten notwendig machen. Dieses wichtige Urteil sorgt für mehr Klarheit bei zukünftigen Verhandlungsprozessen. Vor dem Urteil wurden alle FTAs stets sowohl durch die EU als auch durch die einzelnen Mitgliedsstaaten ratifiziert. Seit dem Urteil ist die Zustimmung der Mitgliedsstaaten nur noch dann notwendig, wenn Teile des Abkommens in die gemischte Zuständigkeit fallen. In Deutschland stimmen in solchen Fällen der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat (Zustimmungsgesetz bzw. Einspruchsgesetz) in Gänze über die Abkommen ab. Im Mai 2019 hat der EuGH außerdem anhand von CETA entschieden, dass im Rahmen europäischer FTAs auch Regelungen zum Investitionsschutz vereinbart werden können. Auch über diese Frage bestand monatelang Unklarheit.

Die Politik folgt richterlichen Vorgaben

Die EU folgt den Vorgaben des EuGH und gestaltet FTAs mittlerweile möglichst so aus, dass sie in alleiniger EU-Kompetenz liegen. Regelungsbereiche, bei denen Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten berührt werden, müssen durch diese FTAs dann unangetastet bleiben. Deshalb werden nun Bereiche wie Investor-Staat-Schiedsverfahren und Portfolioinvestitionen in separaten Abkommen behandelt. Durch die klare Aufteilung der Themen auf unterschiedliche Abkommen können die FTAs künftig schnell und zuverlässig durch die europäischen Gesetzgeber ratifiziert und in Kraft gesetzt werden. So verfahren wurde inzwischen bei den Abkommen mit Japan, Singapur und Vietnam (CETA ist weiterhin ein zusammenhängendes Abkommen). Das FTA mit Singapur konnte auf diese Weise im November 2019 in Kraft gesetzt werden. Beim Investitionsschutzabkommen mit dem südostasiatischen Partner muss hingegen gebangt werden, ob es jemals die notwendige Unterstützung aller EU-Mitgliedstaaten bekommen wird. Das FTA mit Vietnam wird voraussichtlich im Jahr 2020 vollständig ratifiziert. Voraussetzung ist, dass Vietnam den Forderungen der EU zur Beachtung von Menschenrechten und internationaler Arbeitsstandards nachkommt.

Wo die Handelsvereinbarungen integraler Bestandteil von politischen Assoziationsabkommen sind (z.B. Ukraine, Mexiko, Mercosur, etc.), ist eine getrennte Behandlung allerdings nicht möglich. Diese Verträge bleiben schon allein aufgrund der außen- und sicherheitspolitischen Bestandteile in gemischter Zuständigkeit (die EU-Verhandlungen mit Mercosur basierten auf einem rund 20 Jahre alten Mandat und enthalten keine Investor-Staat-Schiedsverfahren). Nach der Ratifizierung durch den Rat und das Europäische Parlament können die Vertragsbestandteile eines gemischten Abkommens, die in alleiniger EU-Zuständigkeit liegen, auf Entscheidung des Rates vorläufig angewendet werden. Deshalb konnte CETA bereits im September 2017 weitestgehend in Kraft treten.

Diese klare Trennung bedeutet nicht, dass der Verabschiedung von FTAs demokratische Legitimität fehlt. Die Kompetenz für die gemeinsame Handelspolitik liegt bei der EU; seit dem Vertrag von Lissabon müssen Handelsabkommen zudem vom Europäischen Parlament ratifiziert werden. Dennoch sollten für eine gut informierte öffentliche Debatte die Parlamente der Mitgliedstaaten rechtzeitig und umfassend über FTA-Verhandlungen unterrichtet werden. Zu einem transparenten Verhandlungsprozess gehört auch die Veröffentlichung der Verhandlungsmandate der Europäischen Kommission. Die Kommission scheint im Grundsatz dieser Linie folgen zu wollen. Das letzte Wort bei der Ausgestaltung der Verträge hat allerdings der Rat der EU, der noch keine klare Linie dazu beschlossen hat.

Übersicht Verhandlungsverlauf Freihandelsabkommen der EU