USMCA: Freihandelsabkommen mit Abstrichen

Bereits im Wahlkampf hatte US-Präsident Donald Trump das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) als „schlechtesten Deal aller Zeiten“ bezeichnet und mit einer Kündigung gedroht. Schließlich wurde doch noch über eine Neuauflage verhandelt: das U.S.-Mexico-Canada Agreement (USMCA). Das Abkommen wurde zu einer der handelspolitischen Topprioritäten des Präsidenten.

Kanada und Mexiko sind unabkömmliche Handelspartner für die USA. 2018 war Kanada mit 14,6 Prozent der Gesamtexporte (Waren und Dienstleistungen) der wichtigste Exportmarkt, gefolgt von Mexiko mit 12 Prozent (die EU-Staaten einzeln betrachtet). Bezogen auf die Importe betrugen die Anteile 12,1 Prozent für Mexiko und 11,5 Prozent für Kanada. Beim Import belegten sie damit hinter China die Plätze zwei und drei (EU-Staaten einzeln betrachtet). Die USA hatten 2018 ein Handelsbilanzdefizit mit Mexiko in der Höhe von 78,6 Milliarden US-Dollar (Waren -86,6 Milliarden US-Dollar, Dienstleistungen +8,0 Milliarden US-Dollar) und einen Handelsbilanzüberschuss mit Kanada in der Höhe von 3,6 Milliarden US-Dollar (Güter -24,6 Milliarden US-Dollar, Dienstleistungen +28,2 Milliarden US-Dollar).

Ringen um ein Abkommen

Nach fast anderthalb Jahren schwieriger Verhandlungen über eine Modernisierung von NAFTA verständigten sich die USA, Kanada und Mexiko Anfang Oktober 2018 auf einen Vertragstext. Die Demokraten im US-Kongress forderten jedoch Nachbesserungen. Sie wollten insbesondere stärkere Durchsetzungsmechanismen für Arbeits- und Umweltschutzbestimmungen sowie Änderungen bei Regeln für den Pharmasektor erreichen. Nachdem die Demokraten in den Zwischenwahlen Ende 2018 die Mehrheit im Repräsentantenhaus gewonnen hatten, verfügten sie über den entsprechenden politischen Hebel. Für die Ratifizierung eines Handelsvertrags müssen beide Kammern des Kongresses zustimmen. Es folgten monatelange Auseinandersetzungen zwischen den Demokraten, Republikanern und der Trump-Administration sowie Nachverhandlungen mit Kanada und Mexiko. 

Anfang Dezember 2019 stimmten die Verhandlungspartner einigen Änderungen zu: beim Arbeits- und Umweltschutz, bei den Ursprungsregeln im Automobilsektor und einzelnen Bestimmungen in den Bereichen des Streitschlichtungsmechanismus und des geistigen Eigentums. Mexiko ratifizierte den ergänzten Vertrag daraufhin Mitte Dezember 2019. Wenige Tage später stimmte auch das US-Repräsentantenhaus dem Vertragstext mit einer großen Mehrheit von 385 gegen 41 Stimmen zu. Mitte Januar 2020 wurde USMCA dann schließlich durch den US-Senat mit 89 zu 10 Stimmen ratifiziert. Damit steht noch die Ratifizierung des Vertrages durch Kanada aus. Die Zustimmung gilt jedoch als politisch gesichert.

Inhalte von USMCA

Mit einer Gesamtbevölkerung von fast 500 Millionen Menschen und einer Gesamtwirtschaftsleistung von rund 23 Billionen US-Dollar ist USMCA nach Angaben der Weltbank eine der größten Freihandelszonen weltweit.

In einigen Bereichen ist USMCA eine sinnvolle Modernisierung von NAFTA, in anderen Bereichen ist das Abkommen deutlich protektionistischer geworden.

  • Für den Automobilsektor wurden die Ursprungsregeln deutlich verschärft. Diese legen fest, wann eine Ware unter den präferenziellen Bedingungen eines Freihandelsabkommens gehandelt werden kann. Beispielsweise wird festgelegt, welcher Anteil der Produktion oder Wertschöpfung in den Vertragsstaaten erfolgt sein muss. Für Pkw und Light Trucks wurden diese auf 75 Prozent erhöht, für Nutzfahrzeuge auf 70 Prozent. Auch für Teile beziehungsweise Komponenten gelten je nach Relevanz des Teiles strengere Regeln – für die sogenannten Schlüsselkomponenten (core parts) im Pkw-Bereich sind dies 75 Prozent. Zudem müssen Pkw zu 40 Prozent und Light Trucks zu 45 Prozent mit einem Mindestlohn von 16 US-Dollar hergestellt werden. Den Unternehmen werden Übergangsfristen gewährt – je nach Anforderung zwischen drei und sieben Jahren. Schließlich müssen die Hersteller nachweisen, dass mindestens 70 Prozent des im Vorjahr eingekauften Stahls und Aluminiums nordamerikanischen Ursprungs sind.
  • Für Sektoren wie die Informationstechnologie, die pharmazeutische Industrie, Medizintechnik, Kosmetika und Chemikalien könnten Vereinbarungen über eine einvernehmliche kompatible Rechtsetzung, den Angleich von best regulatory practices und den allgemeinen Ausbau der Handelsbeziehungen positive Effekte haben. Davon könnten auch deutsche Unternehmen vor Ort profitieren.
  • Das Abkommen enthält unter anderem Kapitel zum Wettbewerb, zu Staatsunternehmen und gegen Währungsmanipulationen.
  • Das Kapitel „Digitaler Handel“ verhindert die Beschränkung der grenzüberschreitenden Übermittlung von Informationen – mit Ausnahmen, die für legitime politische Ziele erforderlich sind. Hier gelten ein Diskriminierungsverbot sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Maßnahme.
  • Die Regelungen zur Datenlokalisierung verbieten es, die Nutzung lokaler Computereinrichtungen beziehungsweise die Gründung solcher Einrichtungen als Voraussetzung für die Geschäftstätigkeit im Land vorzuschreiben. Eine Ausnahme hiervon ist im Abkommen nicht vorgesehen. Daher schränkt das USMCA das Verhalten staatlicher Behörden stark ein. 
  • Verhandelt eines der drei Länder ein Freihandelsabkommen (FTA) mit einem Land, das einer der Partner als Nichtmarktwirtschaft einstuft oder mit dem noch keines der USMCA-Länder ein FTA hat, werden Konsultationen geführt. Die jeweils anderen USMCA-Länder haben nach Vorlage des FTA-Textes das Recht, aus USMCA auszutreten. Die verbleibenden USMCA-Partner können dann ein bilaterales Abkommen aushandeln.
  • Für das USMCA ist eine 16-jährige Laufzeit vorsehen. Nach sechs Jahren soll eine Überprüfung des Abkommens stattfinden, in deren Verlauf identifizierte Probleme diskutiert und gegebenenfalls beseitigt werden, ohne das Abkommen als Ganzes infrage zu stellen. Die Partner sollen bei der Überprüfung auch schriftlich festlegen, ob das Abkommen um weitere 16 Jahre verlängert wird.
  • In NAFTA gab es drei separate Mechanismen zur Streitbeilegung. Diese waren in den Verhandlungen teils stark umstritten, sind nun aber wieder Teil des Abkommens. Es gibt allerdings Anpassungen in den einzelnen Verfahren. Zum einen geht es um die Schlichtung von zwischenstaatlichen Handelsstreitigkeiten. Hier wurden die Regeln zur Besetzung eines Streitschlichtungspanels geändert. Ziel ist, dass das Verfahren nicht mehr durch eine einzelne Partei blockiert werden kann. Verfahren, in denen es konkret um Anti-Dumping- und Anti-Subventionszölle geht, wurden im Wesentlichen nicht verändert. Sie bleiben insbesondere auf Druck Kanadas Teil von USMCA. Das Verfahren zur Schlichtung von Streitfällen zwischen den USMCA-Staaten und Investoren (ISDS) wurde deutlich angepasst. Die neuen Streitschlichtungsregeln sehen für Klagen zwischen Kanada und den anderen Vertragspartnern vor, dass Klagen nicht mehr von internationalen Schiedsgerichten, sondern von staatlichen Gerichten der Unterzeichnerstaaten verhandelt werden. Für Investitionsstreitigkeiten der Vertragspartner USA und Mexiko untereinander sind zumindest in bestimmten Branchen (etwa Öl, Gas, öffentliche Dienstleistungen) und unter bestimmten Voraussetzungen Schiedsgerichtsklagen möglich, aber auch nur dann, nachdem der nationale Gerichtsweg erfolglos durchschritten wurde.

Fazit zu USMCA

Die USMCA-Staaten sind einer der wichtigsten Auslandsmärkte Deutschlands; zusammen standen sie 2018 für knapp neun Prozent des deutschen Außenhandels mit Waren.  Ein großer Teil davon ist Handel von Teilen und Zwischenprodukten, da deutsche Firmen stark in nordamerikanische Wertschöpfungsketten eingebunden sind und auch vor Ort produzieren. Hier steht die Industrie mit den neuen Beschränkungen, gerade den strengeren Ursprungsregeln, vor großen Herausforderungen. Dennoch ist der Abschluss von USMCA zu begrüßen. Eine komplette Kündigung des NAFTA-Abkommens ohne Alternative, die alle drei nordamerikanischen Staaten einbezieht, wäre extrem schädlich gewesen.